专家：国际组织需改革，新兴市场国家和私营部门应有更多话语权

相对于其他案件而言，每一种都是特殊案件，都构成设立专门法院的理由。

第64条规定：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。[9]但在权力运行规则方面，则以《会议纪要》作出相对较为明确、具体的规定。

二审最高人民法院则认为，在本案招标活动开始之前，从中央到河南省地方，此项工作已经交由各级计委负责，根据国务院2000年专题会议关于‘要求国家计委牵头成立西气东输工程建设领导小组，协调西气东输工程中的上下游衔接，落实市场和相关政策之精神，以及河南省人民政府办公厅豫政办（2002）35号《关于加快西气东输利用工作的通知》关于各级计委为西气东输利用工作的责任联系单位，配合同级政府和上级政府做好各项工作等行政规范性文件的规定，认定周口市计委具有组织城市天然气管网项目招标工作的职权，进而以国务院及河南省两级地方政府已将‘西气东输利用工作交各级计委负责为由，排除了建设部行政规章的适用。这两项规定对公共汽车设定了缴纳养路费和缴纳公路客运附加费的义务，考察相关的法律、法规可以发现，这两项规定并没有明确的上位法依据。以这个规定为基础，吸收域外法制的成功经验，可以发展出完整、明确的行政规范性文件司法审查标准——一种注重维护法秩序、控制行政权力，以权利保障为基本价值取向的审查标准。该条文除了确认现行与上位法相抵触标准外，还新增了超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务之标准，其意义在于突破了现有审查标准仅以维护法秩序、控制权力为目标的狭隘局面，增设了以权利保障为目的之审查标准。法解释学的研究虽然对于规范、制度的完善大有裨益，但对制度运行的现实逻辑缺乏足够关注，进而导致对权力运行的实然状况缺乏深入的解释与回应。

人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效或适当进行评述。[56] 参见前引4，王庆廷文，第83页。[25] 对国事活动条款的解释，既要根据宪法条款的逻辑结构、体系结构、规范对象进行解释，也要探求修宪者创设该条款的规范意图、价值追求以及事务考量，在宪法条款与规范对象之间进行双向交流，探求该条款在现行法秩序中的客观适用标准，并以政治后果作为重要的考量标准。

2015年全国人大常委会制定了我国《国家勋章和国家荣誉称号法》，该法第8条规定中华人民共和国主席进行国事活动，可以直接授予外国政要、国际友人等人士‘友谊勋章。宪法解释的目标应当是在考量制宪者或者修宪者的规定意向及具体的规范想法，以探求宪法规范在法秩序中的客观规范效力。《江泽民文选》第三卷，人民出版社，2006年8月版，第600页。诚如前文所述，国家主席在进行国事活动时具有相对的自主性，国事活动条款的内容与边界，需要国家主席的外交实践和全国人大常委的宪法解释加以确定。

（四）国事活动条款的规范方式：程序性授权 宪法条款的逻辑结构与法律体系内在的统一性，要求解释国事活动条款，既要符合宪法规范体系内在的价值伦理、也要符合宪法体系的外在形式。[30]2004我国宪法修改报告提到，增加国事活动条款旨在为元首外交提供宪法基础，其内涵亦将拘束后来立法者对该条款的理解与运用，某种程度上体现立法者对国事活动条款的宪法解释。

此外，在日本宪法中，国事行为是对天皇依据宪法进行活动的统称，包含对内和对外的所有非国政行为。持相似观点的还有朱应平认为过分虚化国家主席的职权既无必要也无可能，反而可能更容易导致国家主席的政治实践与宪法规范之间的冲突，为使国家主席在对外活动中更好发挥灵活作用，可增加国家权力机关特别授予或者事后追认的职权。[50] 许崇德：《我国宪政建设的里程碑——十届人大修宪的重要意义》，《法学杂志》2004年第2期。但是这项授权只是程序性授权，国家主席不得在全国人大及其常委会和国务院的外交决策之外行使其他权力。

[53]首脑外交的兴起推动了各国外交政策的制定者走向外交实践的第一线，成为外交政策的执行者，国家或政府首脑个人在外交中的作用日益增强。[12]1969年《维也纳条约法公约》第2条将条约定义为国家之间依据国际法所达成的协议。[32]换言之，可在三位一体的基础上建立总理双负责制或者完全实权的国家主席制度，[33]从而直面国家元首问题，以明确的法理基础和制衡的法权结构确立单一元首制……建立优良政体。这些建议最终为修宪机关采纳。

而且《德国基本法》第58条对德国总统的职权行为作出更为概括的限制，要求联邦总统的命令和指令须经联邦总理或者分管部长副署才能生效。[44]但我国国家主席和日本天皇在本国的宪法规范中居于不同的宪法地位，结合两国修宪、制宪的背景分析可以看出，国事活动和国事行为的内涵并不相同。

[18] 三位一体的结构形成后，国家主席在国家政治体制中实际地位得到提高，并影响到国家主席权力行使的实际状态。坚持反对帝国主义、霸权主义、殖民主义，加强同世界各国人民的团结，支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争，为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。

因而天皇不能干预国政，且他所从事的有关国事的行为必须有内阁的建议和承认，并由内阁承担责任，天皇无权行使有关国政的权能。联合国、亚太经济合作组织、上海合作组织等区域性及国际性组织成为国家主席开展多边外交的重要平台。许崇德教授认为，该条款是宪法对国家主席行使该职权的直接授权，为国家主席开展元首外交提供法制空间。[32] 参见前注4，翟志勇文。1993年江泽民继担任中共中央总书记、中央军委主席之后，被选举为国家主席，三位一体的权力结构正式形成，此后历经五届领导人更迭渐成政治惯例。马岭：《我国国家主席制度的规范与实践》，《法学》2014年第4期。

[6]马岭教授在此基础上通过体系解释，认为该条款主要指向外事活动，体现国家主席行使该职权的自主性，其内容则可以包含使节权、缔约权之外的其他职权。1. 国家主席是集体元首的个人代表 国家主席是否为国家元首在1954年我国宪法制定过程中有着较为深入的讨论，当时宪法起草委员会的多数委员认为如果规定国家主席是国家元首，不仅与宪法的人民主权的精神不相符合，也与全国人民代表大会的地位产生冲突，破坏国家制度。

中共中央总书记和国家主席、中央军委主席遵循不同的问责逻辑，彼此之间的协调亦成问题，并可能与全国人大的宪法地位与职权之间产生冲突，并且三位一体只是不同职位担任者集中于一人，而非不同机构的一体化。（二）三位一体的客观影响 中共中央总书记由中国共党中央委员会选举产生，成为执政党的领导人。

刘少奇在向全国人民代表大会所作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中对我国的元首制度做出说明，认为根据我国的实际情况和建国以来最高国家权力机关建设的经验，我国是集体的国家元首，国家元首的职权由国家权力机关和国家主席结合起来行使，并强调全国人大常委会和国家主席都没有超越全国人民代表大会的权力。[36] 刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，《人民日报》1954年9月6日，第3版。

因此，根据一般语言含义、法律规范中已有的使用习惯以及宪法修改后立法机关的解释立场，可以得出以下结论：国事活动主要是指以国家为主体所进行的重大外交活动，既包括在国内举行的外交活动，也包括在国外举行的外交活动。[56] 元首外交只是对国际交往形式的一种概括，本身不具有规范的内涵。[52] 首脑外交，又称峰会外交（Summit Diplomacy），最早由丘吉尔提出，并逐渐为学术界所接受。1992年智利总统应国家主席杨尚昆的邀请访问中国，访问结束后两国共同发表的《中智联合公报》中提到智利总统在访华期间进行了很有效果的国事活动，主要是指智利总统与国家主席杨尚昆、中共中央总书记江泽民和全国人大常委会万里进行的会见、会谈等外交活动。

因而，笔者倾向于认为三位一体的权力机构乃是作为一项政治惯例而存在，是在特定时期的一种作法，其目的是为了实现权力运作的灵活性。进入专题： 国事活动 。

进行国事活动与接受外国使节具有相互强化的关系，共同指向中华人民共和国主席代表中华人民共和国。[17]在宪法体制下形成全国人大及其常委会、国务院、国家主席等组成的外交决策体系，将执政党形成的外交决策转换成国家意志，并付诸施行。

2015年全国人大常委会制定的我国《国家勋章和国家荣誉称号法》第8条中华人民共和国主席进行国事活动，可以直接授予外国政要、国际友人等人士‘友谊勋章，即是对我国《宪法》第81条进行国事活动条款和我国《宪法》第80条授予国家的勋章和荣誉称号的解释。Larry Catá Backer:Jiang Shigong on Written and Unwritten Constitutions and Their Relevance to Chinese Constitutionalism, Modern China 2014,Vol.40(2)119-132. [6] 许崇德：《与时俱进 治国安邦——十届全国人大二次会议通过宪法修正案》，《求是》2004年第6期。

[57] 元首外交的这些特征决定，国事活动条款只是对国家主席外交活动形式的概括性规定，乃是基于经验而形成的类型概念。[7] 参见马岭：《国家主席制度的30年变迁》，《环球法律评论》，2012年第6期。国家主席提名国务院总理并没有规定在我国《宪法》第80条和第81条成为国家主席的职权，而是规定在我国《宪法》第62条第5项中，成为全国人大行使重大人事决定权的程序，因而只能视为一项程序性权力。我国《缔结条约程序法》将该规范具体化，明确规定国务院总理、外交部长、全权代表等主体在条约缔结中的法律地位以及程序，但并没有规定国家主席缔结条约的资格。

[2]我国宪法修改后，学者围绕该条款对国家元首制度的发展和该条款的规范内涵进行讨论，主要表现在以下方面：其一，重新审视国家主席的宪法地位，认为国家主席是国家元首，不赞成集体元首的提法，[3]并将2004年修宪报告中元首外交一词作为论证的依据，认为国事活动增强国家主席作为国家元首的宪法地位。2011年修订的 《陆生野生动物保护实施条例》第11条第2款第4项和《农业野生植物保护办法》第13条第4项与16条第3项规定，因国事活动需要并经国务院外事主管部门审批可以获取野外国家给予重点保护的珍稀野生动物或采集少量列入到国家一级保护名录的野生植物。

第二种形式是宪法解释。（三）国家权力机关对国家主席进行国事活动的监督 考察1982年我国宪法修改以来国家主席接受权力机关监督的实践形态，主要存在两种模式。

后者表现为全国人大常委会结合实践中的个案进行解释，审查国家主席开展的元首外交实践是否超越国事活动的规范内涵，具有监督和民主问责的功能。该法援引宪法文本中的国事活动条款，体现国家立法机关对国事活动条款的解释立场，将国事活动限定为国际交往。